原标题：​地方融资平台转型转制侧重于追赶-赶超战略思维和政策性金融的创新（上）

（根据2021年发言录音整理）

我汇报的看法有些是课题研究中已经形成的观点，有些是自己想再进一步更展开做探讨的观点。

第一层次的基本认识，是应基于中国的现代化发展战略，对地方融资平台功能作用做出全面的认识看待。首先相关的大背景还有必要作一勾画：中国的现代化必然要采取我认为应非常明确表述的追求超常规发展的追赶-赶超战略。我们过去传统体制下说过“赶超”，在这几十年改革开放的过程中，地方政府层面凡是谋划自己的发展战略，几乎不约而同都表述为要实现自己辖区的跨越式发展，超常规发展，弯道超车的发展等等，它内含的是什么呢？就是追赶和赶超的战略思路。也有一些研究者不同意这样的表述，比如很有影响、曾经做过世行首席经济学家的林毅夫教授，他在中国权威刊物上写文章，是明确地断然否定赶超战略的，认为应该实行的是依比较优势原理形成的比较优势发展战略——各个经济体资源禀赋不一样，中国掌握自己的比较优势和其他经济体互动，就可以推进现代化了。我们在基本看法上，是和林教授有商榷的。我认为这个比较优势战略，可以在很大范围内解释中国拥抱全球化、和外部经济体互动的有关学理内容，但是它一定会碰到天花板，比如说这几年已经非常明确了的美国要全面遏制中国，这个天花板表现为在一些“卡脖子”的、需要出手采取措施的方面，是完全排斥什么比较优势的。比如芯片——高端的芯片，比较优势在美国方面，我们还有可能跟它交易吗？比较优势战略碰到这种天花板的时候，如果没有追赶-赶超战略来超越原来的比较优势战略眼界的话，中国就会被遏制住了。这是非常现实的整体战略思维问题。所谓追赶和赶超，过去我们吃过教训，那是违背经济规律的赶超，而在改革开放之后，我们越来越有把握进一步认识经济规律而实施合理的、我们新供给经济学所推崇的“守正出奇”的这种追赶和赶超。

在实际生活中，回溯到最开始邓小平所勾画的中国现代化战略叫“三步走”，它就是一个赶超战略的框架——翻一番再翻一番，然后半个世纪为第三步。实践中，“翻两番”是提前实现的，应该说出乎绝大多数人的意料。80年代初我开始做研究生，接触到的体制内一些老同志，包括较高层级的领导者，都说这是振奋人心的一个奋斗目标，但底下又嘀咕能不能实现还很难说。谁也没有想到，走对了路子，以改革开放解放生产力，我们的翻两番是提前实现的。在新的世纪里，中央整个战略框架是进一步推到“新的两步走”，内含的仍然是追赶-赶超诉求。能用比较优势原理来支撑我们做的事，我们还要继续做，内外循环要相互积极促进，这是确定无疑的。但又为什么强调内循环为主体呢？内循环方面中国特色的东西是什么呢？这些有非常实质性的深刻内容。当下，面对“十四五”和2035远景，中央做出建议，指导规划，也是超常规的思路，过去做五年规划从来没有一下覆盖15年的，现在是一下向前看15年，内含的是什么？总书记的《说明》里，其实点了题，建议和规划纲要文本没有直接写，但总书记说得很清楚：我们“十四五”末期很有希望使中国的人均国民收入水平达到现行标准的高收入经济体水平——那意味着什么呢？是经受历史考验，在追赶中跨越了“中等收入陷阱”。这个作为全球统计现象的中等收入陷阱，是指前面70多年全球由中等收入经济体如愿上升为高收入经济体，成功的概率是10%，即绝大多数经济体到了中等收入阶段后不能如愿再往上成为高收入经济体，前面二三十年已经再没有出现一个跨越中等收入陷阱的先例了。中国如果自己处理得好，我们很有希望在“十四五”完结的时候成为全球高收入经济体里的一员，当然还只是刚刚坐在人家那个阵营的门槛上。但这是一个经受历史考验、有非同寻常意义的跨越式发展，达到一个“上台阶”的我们的阶段性目标。总书记接着说，很有希望到2035年（也就是中央说的新的两步走中，作为第一步基本建成社会主义现代化的时候），我们的经济总量或者折成人均的GDP，要比2020年（全面小康之年）再翻一番。这一时期内的速度，不是前面翻两番的高速度两位数增长，而是中高速，但中高速也是在全球主要经济体间相比，确切无疑的高速。美国的速度最满意的是接近3%，不可能到3%，到了近3%它的美联储就不得不往下压经济热度，抽紧银根，压制住它的通货膨胀。美国的发达程度，由它那个整体结构决定的，就是这么一个速度天花板了。中国的中高速如果为5-6%，是比美国速度超出一倍的我们成长性的体现（当然，这里面更多的是要注重追求高质量）。我们这样5-6%的年化增速，更是欧洲和日本的三倍甚至三倍以上。追赶中的关键是什么呢？还是中央希望方方面面把注意力更多聚焦在怎样攻坚克难，优化结构，以供给侧结构性改革为主线实现高质量发展。但实际上，总书记的《说明》已经确切无疑交代了我们的“保障速度”，学者们测算出，是15年年均要接近5%。以中高速托出跨越中等收入陷阱，又通过再翻一番，然后我们再对接2035年以后还有的15年，建成现代化强国——这里面的战略思维，和邓小平的“三步走”是一脉相承的追赶-赶超战略。

实践中间我们可以做个简要的小结：改革开放40多年中国出现的发展被称为中国奇迹，超出了一般人预料的这种中国奇迹，对它怎么做出解释？有人说谁把中国的发展解释清楚了谁就应该得诺贝尔经济学奖，这有点儿煽情，真正做研究的人不能把自己的研究成果寄托在得什么奖上面，我们作为研究者更多的注意力是能不能如实地、令人信服地来解释中国何以出现这样超常规的发展。这里面一个重要的解释思路，是直接对应到中国地方政府“争先恐后，你追我赶的竞争”这个命题上面。

这几十年，大家都能够在大量实际情况的基础之上，感受到地方政府的竞争。在前些年非常激烈，现在似也没有这种的地方政府竞争可以明显降低烈度的可能性。只要坐在地方政府决策层的这把交椅上，书记、市长、县长他们关心的是什么？很自然的，“为官一任要造福一方”，必须出政绩。这也符合最基本的人性——你进了体制内，就应该有政绩追求。现在实际生活中，观察各个地方配班子、配领导者，都一定要考虑它有没有这种综合的素质，带着这个班子在自己辖区里能够实现意愿中继续的超常规发展、跨越式发展，要出这种政绩。这种你追我赶的地方竞争，被张五常先生说成是愿意一语点破的中国出现超常规发展奇迹的谜底。这个说法，可能现在还不能说有体系化的、学术性非常严谨的全面论证，只说抓住这一点并非就充分揭示了中国的发展动力机制，但是很有启发性。学者们已实际上有认同地提出了一个概念，就是学术色彩浓一些的“地方政绩锦标赛”这个概念。你追我赶的地方竞争，在中国的发展过程中，当然结合了邓小平一开始就说的市场经济取向改革这样最后推到“社会主义市场经济”的一套制度改革和建设，也连接到了我们义无反顾要拥抱的全球化。80年代就有“国际经济大循环”的思路，现在更有力求更高水平对外开放所追求的一系列综合效应。总体看在中国的高速发展里面，地方政府的政绩锦标赛是一个非常重要的因素。这种政绩锦标赛也可能出现一些偏差，前些年又确实有过于单一的指标考核，就是看GDP，所以，被人们称为GDP论英雄，GDP挂帅。以后又发现这方面必须做出纠偏，不以GDP论英雄了，那以什么为评判政绩的标准？现在实际上已经多元化了，比如说对速度的基本认知——无论怎么表述，不可能不考虑速度（我前面说到中高速仍然是一个要满足的保障速度），旁边还要加上民生的改善，环境的保护和优化，科教文卫方面对应长期的国民素质提高要求等等，指标已经多维化，但我们也得承认，这个锦标赛仍然在进行。这种多维化的指标怎么被我们的决策层、组织部门明确认定，现在还没有达到那个火候。大家都在心照不宣地看，怎么在“为官一任”的过程中“造福一方”出政绩。这个竞争、这种锦标赛仍然在继续，而它的正面效应是不可忽视的，当然同时也要防止失误、行为短期化、做表面文章和瞎指挥。地方政府政绩的追求，应该讲现在已经从原来比较单一的GDP倾向，明显转向了多维目标倾向，要在经济社会发展过程中掌握得好，我认为可以对接我们新供给经济学特别推崇的“有效市场加有为、有限政府”的状态。

有效市场就是十八届三中全会非常明确所表述的市场决定论，需承认整个资源配置中总体而言市场应该发挥决定性作用，那么就得尊重、认识乃至敬畏市场，让地方政府辖区里市场的建设和国家统一大市场建设相呼应，努力跟上时代步伐，对应现代化的要求。同时，还得需要有为的政府。中央这几年屡次发文件强调地方、基层工作一线要敢担当，做实事，有作为；但有为政府旁边还必须加上有限，不要以为政府公权在手想做什么都是我可做的调控，不对了，从上海自贸区开始，对企业叫“负面清单”，法无禁止即可为，企业不碰负面清单的情况下海阔凭鱼跃，天高任鸟飞，而政府方面却是“正面清单”了，法无授权不可为。从中央到地方，财政支持的政府履职，现在不断发文件理清楚事权一览表，以及支出责任明细单，所解决的，就是政府应该能做什么，做这些履职的事情匹配上的财力是怎样在中央和地方之间承担的。很多共同承担的事务，交通基础设施、科教文卫、医疗保障，环境保护，都要落到全国八个左右具体分出差异化类型的区域、每个类型中各地量化的支出责任分担的可操作标准上，这就是制度安排的进步了。这样一种有效市场加有为、有限政府的状态，对它的中国特色，可以在此做个简单的总结：

第一，政府市场关系认识上，我们已经有了一个“否定之否定”式的螺旋发展：从过去政府指令性统管整个经济社会生活，对市场主体（企业）管理上一杆子插到底，改为政府和市场与企业划清边界，一段时间的思维可称作“井水不犯河水”，政府既不越位又不缺位，这是具有非常重要进步意义的。再往后，现在又推进到什么认识呢？螺旋式上升到政府和市场主体，可以“无边界”地以伙伴关系共同来做一些重大的国土开发建设项目，支持我们的超常规发展战略，如以PPP、产业引导基金等机制，这就是我们的进步。这个继续探讨的过程中，我们又得承认，正确处理政府和市场关系的旁边，在制度创新中明规则滞后情况之下，我们实际上无法避免潜规则的替代，某种意义上就是强制替代。比如地方政府前些年自己发展战略所要求的，是必须超常规，而超常规就不能简单沿用过去传统的手段——过去的公共资源配置就是通过财政渠道，财政渠道都是以税收或者加上些非税收费（曾经搞过相当可观的各种各样“满天飞”的收费，而后又必须校正它的弊病）来支持支出。除此之外，后来看到市场上有融资机制，那么政府还必须考虑融资，考虑以有偿的信用手段取得资源，支持自己的战略实施。于是，这就引出了今天要特别重点讨论的地方融资平台——它怎么出来的？为了贯彻地方政府自己的发展战略，必然不满足于传统和常规的手段，在市场经济发展之路上，大家都意识到要用有偿融资手段，尤其是在整个制度建设滞后迟迟没有“开明渠”的情况下，就有我们所说潜规则起作用的暗度陈仓，通过地方融资平台实现政府实施自己发展战略所要求的融资功能，来追求自己战略里规划追求的那种政绩目标。这样一种机制，在中国市场经济发展之路上，应该讲已形成很长一段时间实际的特色。

对这种潜规则强制替代明规则形成的地方政府隐性负债的机制，我觉得全面的认识必须这么说：一方面实际上它有力地支持了不同地方政府辖区内，在跨越式和弯道超车式的发展中它的战略规划的实施。大家争先恐后地在追求自己辖区的超常规发展，那么这种全国高峰时期可能要超出一万家的地方融资平台（从省到市到县，还有一些比较发达的乡镇都有）所形成的投融资的支持力量，加快了基础设施建设、各地经济增长点上产能的形成，优化了辖区发展的产业结构、技术经济结构，使惠及民生的很多事情由此可以更大程度上做出来，这是它的正面效应——这种无可否定的正面效应在中国大地上，前些年是相当普遍地于“地方竞争”的努力中不断体现出来的。

在研究视角上，有一些可得到肯定的这方面案例，我在此仅举一例：多年前重庆的发展曾经是一个非常令人困惑的问题，那么一个山城，地位很特殊，整个看起来脏乱差、老旧建筑黑灰一色，国有企业迟迟不能振兴起来。但后来重庆的发展是什么情况？有几任领导延续了一条思路，从后来总结的“八大投融资平台”开始政府发力，初始带有局委办背景和行业特征，以后这种部门、行业特征逐渐淡化，在政府战略规划支持之下，八大投做基础设施建设，做开发区建设，做增长点的打造，再往后形成产业集群，形成当地整个经济社会发展新局面。当然，这方面也要加上中央给予它直辖市地位等特别的政策倾斜。世界银行曾经专门给予评价，认为重庆的经验值得看重。比如，当年积极财政政策实施过程中，长期建设国债资金，原则上讲都是对应项目的，但重庆拿来以后，自己有弹性地掌握着先以国债资金打进八大投这些融资平台的资本金账户，给它增信，提高资本充足率，形成更有力度的融资支持功能，然后再把国债资金打到带帽对应的项目上去。当时财政部经济建设司了解这个情况之后，也只是一笑：说“重庆打了个擦边球”。这种潜规则和明规则相融合，甚至某些时候是潜规则起非常重要的作用，它发挥的正面效应需历史地看，不宜一笔抹杀。

但我们现在要讨论的另外一方面，就是这几年越来越被人们所看重的它的一些副作用、负面效应、不良的问题：它积累了隐性负债的风险因素，这种隐性负债在隐性特征之下，可能很长时间不为决策层所清晰了解，也不被方方面面应该注重防范风险的监管部门所具体掌握，而一旦积累到超出某个临界点出了事儿的时候，那就形成局部的危机，就得救火，而救火的代价是相当高的，不仅经济代价高，政府公信力的损失还是升级为政治代价了。我们前些年已经知道，出过若干不得不救火的具体案例，有时候甚至产生不良的国际影响。这种隐性负债的风险因素引出的判断，是中央前些年特别强调对应的制度建设不能再滞后了，要跟上。

具体的研讨中，归结到“堵不如疏”的思路，大禹治水的古老智慧落在了预算法修订上，在地方债方面“开明渠堵暗沟”，得以登堂入室，按照预算法，有了它怎么发、怎么用、怎么还的全套规则，这就是机制升级了。地方债登堂入室后，决策层和有关部门还盯着要防止继续由地方融资平台暗度陈仓产生新的隐性负债，中央把三大攻坚战之一，落到了防范金融系统性风险这个命题上，其中也包括对于地方融资平台怎么完成转型转制的重视，实际包含着决策层管理部门，还有方方面面，对于这种地方融资平台可能产生的副作用和弊病的担忧、预警和防范的努力。这是我说的第一个层面——需“一分为二”地全面认识看待地方融资平台功能作用。

（未完待续）